2011年啟動的“農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃”是新世紀以來覆蓋面最廣、影響程度最深的社會政策之一。計劃實施十年來，有效改善了農(nóng)村學生營養(yǎng)健康狀況，對于整體上提升中國人力資本水平、改善社會收入分配狀況發(fā)揮了積極作用。

“農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃”的啟動實施

世界主要發(fā)達國家和發(fā)展中國家都十分重視改善學生營養(yǎng)狀況。國內(nèi)外研究表明，公共學校供餐計劃可以顯著擴大貧困家庭學生的食物消費，優(yōu)化膳食模式，改善學生營養(yǎng)不良、微量營養(yǎng)素缺乏等狀況，附帶的政策效果還包括提供基本生活保障、提高教育普及率、改善教育質(zhì)量等。

由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平和政府財力的制約，我國在很長一段時期內(nèi)難以實施專門的學校供餐計劃，主要發(fā)揮的是經(jīng)濟增長的涓滴效應(yīng)，首要解決全民的“吃飯”問題。改革開放以后，隨著城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長，消費水平不斷提高，肉禽蛋奶等動物性食品的消費量也持續(xù)增加，極大增強了億萬家庭的食物保障，帶動兒童發(fā)育水平和營養(yǎng)狀況不斷改善。但是，由于我國是一個發(fā)展不平衡的大國，在相當長的一段時期內(nèi)，廣大農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村的居民收入和生活水平仍然較低，仍然有相當多的家庭沒有能力為子女提供基本的、必要的營養(yǎng)膳食條件。有的地方長期存在中小學生餓著肚子上課的情況，營養(yǎng)不良狀況相當普遍。

我國政府早已注意到這些問題。1997年，為落實《世界營養(yǎng)宣言》和《世界營養(yǎng)行動計劃》關(guān)于“在2000年以前消除饑餓和營養(yǎng)不良”的承諾，中國啟動實施營養(yǎng)改善行動計劃，提出重點解決貧困地區(qū)的營養(yǎng)改善問題，將健康及營養(yǎng)問題納入扶貧計劃。2000年，中國開始實施國家“學生飲用奶計劃”。2001年，又提出按照“政府主導、企業(yè)參與、學校組織、家長自愿”的方針推廣學生營養(yǎng)餐，并將其作為推進素質(zhì)教育、提高中華民族素質(zhì)的重要措施，納入教育工作之中。與此同時，隨著基礎(chǔ)教育條件保障不斷改善，教育公共政策逐步向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學生等薄弱環(huán)節(jié)聚焦。2001年，中國開始實施“兩免一補”政策（免費提供教科書、免雜費和補助貧困寄宿生生活費），并逐漸形成基本制度。其中，“一補”的對象是農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難的寄宿生，標準為小學生每生每天2元、初中生每生每天3元，學生每年在校天數(shù)按250天計算?！耙谎a”政策雖然立足于扭轉(zhuǎn)農(nóng)村學生失學、鞏固義務(wù)教育普及，但是也具有改善學生食物保障和營養(yǎng)狀況的效果。此外，我國還在農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)工程、中西部農(nóng)村初中校舍改造工程中加強食堂等生活設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村學生尤其是寄宿生的膳食條件。2006年，隨著農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革深入實施，農(nóng)村學生的就學保障更加有力，一些地方政府開始向更深層次的學生營養(yǎng)保障提供政策支持。比如，陜西省的“蛋奶工程”、浙江省的“中小學愛心營養(yǎng)餐工程”等，都起到了很好的示范引領(lǐng)作用。

這一時期，貧困中小學生營養(yǎng)不良問題也受到了社會的高度關(guān)注。一些民間組織發(fā)起為貧困地區(qū)孩子提供“免費午餐”的社會捐贈活動，引起很大的反響。這些組織認識到農(nóng)村學生在營養(yǎng)方面存在嚴重問題，并深入開展調(diào)查研究，做了許多實踐性工作。

2011年，中國政府果斷決策，正式啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃，先從集中連片特殊困難的680個縣（市）開始試點。中央財政按照每生每天3元（按照學生在校200天計）的標準進行膳食補助，并在農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造計劃中支持改善農(nóng)村學校就餐條件。地方政府也統(tǒng)籌中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、農(nóng)村義務(wù)教育校舍維修改造等資金，加大學生食堂（伙房）建設(shè)投入，并承擔學校供餐的人員、運營等成本。隨著國家財力情況改善，中央財政支持的膳食補助國家基礎(chǔ)標準兩次提高，2021年達到每生每天5元。此外，國家還鼓勵各地自行試點、中央財政給予獎補的措施。

十年的進展及成效

根據(jù)筆者的調(diào)研，營養(yǎng)改善計劃受到了欠發(fā)達地區(qū)政府、學校和基層群眾的廣泛擁護和充分肯定。大家普遍認為，這項政策是功在當代、利在千秋的大好事。截至2021年底，全國28個省份已實施營養(yǎng)改善計劃，覆蓋12.38萬所農(nóng)村義務(wù)教育學校，近4000萬名學生受益，占全國義務(wù)教育階段學生1/4左右，成為全球第三大規(guī)模的校餐計劃。十年來，計劃的組織運行是規(guī)范的、穩(wěn)健的、有效的，即使面對2020年突如其來的新冠肺炎疫情的巨大沖擊，也未受到明顯影響。

一是政策體系和管理機制不斷完善。十年來，營養(yǎng)改善計劃從無到有、從小到大，投入保障、配套建設(shè)、規(guī)范管理等制度體系不斷完善。以中央政府為主、地方政府為輔每年合計投入幾百億元，中央財政十年來已累計安排膳食補助資金近2000億元，還專門安排300億元專項資金支持試點地區(qū)食堂建設(shè)，政策力度是空前的。各地科學制定供餐方式和內(nèi)容，完善食品安全和質(zhì)量、資金監(jiān)管和跟蹤監(jiān)測等制度，增強資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，確保每一分錢都“吃”到學生嘴里。2015年，教育部全國學生營養(yǎng)辦委托中國發(fā)展研究基金會建立陽光校餐數(shù)據(jù)平臺，對計劃進行監(jiān)督、研究和評估，這是對社會政策項目進行第三方數(shù)字化監(jiān)測、評估的重要制度創(chuàng)新。

二是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村學生健康素質(zhì)顯著改善。營養(yǎng)改善計劃的“一餐飯”，不僅改變了農(nóng)村學生“每日兩餐”“冷菜冷飯”“咸菜拌飯”等狀況，也是一次深刻的營養(yǎng)健康教育，促進了農(nóng)村學校、家庭的飲食行為轉(zhuǎn)變，比如更加注重學生喝牛奶、吃雞蛋等，這都極大改善了學生體質(zhì)健康。教育部財務(wù)司、中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的《農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃評估報告》顯示，與2012年相比，十年來，欠發(fā)達地區(qū)受益學生體質(zhì)健康合格率從70.3%提高至86.7%，貧血率從19.2%下降至9.6%，營養(yǎng)不良率從20.3%下降至10.2%。試點地區(qū)各年齡段學生身高增長速度快于全國農(nóng)村學生平均水平，受益農(nóng)村地區(qū)15歲男生、女生身高分別增加約10厘米、8厘米。

三是義務(wù)教育普及成果不斷鞏固。營養(yǎng)改善計劃提供的一頓熱飯飽飯，不僅大大減輕了農(nóng)民家庭的經(jīng)濟負擔，還有效改善了由饑餓造成的學生學習注意力不集中、負面情緒增多、道德感降低等狀況，有助于提高學生非認知能力，改善學業(yè)成績?；饡脑u估發(fā)現(xiàn)，受益學生的數(shù)學成績提高了約14分，英語成績提高了約12.5分，許多學生上課積極發(fā)言，參與互動的意愿和能力不斷提高，學習興趣明顯增強。這些情況都有效緩解了因貧失學、因?qū)W習困難厭學等狀況，鞏固了義務(wù)教育普及率，中國九年義務(wù)教育鞏固率從2010年的89.7%提升到了2021年的95.4%。

四是帶動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。營養(yǎng)改善計劃使得農(nóng)民家庭可以將原本用于子女食物支出的資金用于擴大生產(chǎn)性投資，并有更多時間和精力從事高效的經(jīng)濟活動，從而提高家庭收入。營養(yǎng)改善計劃一般采取學校食堂供餐、企業(yè)（單位）供餐和家（個人）供餐三種模式，不管哪種模式，食材普遍依托當?shù)夭少?、儲存、加工、配送，從而擴大農(nóng)副產(chǎn)品需求，帶動了當?shù)仞B(yǎng)殖、種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進了農(nóng)民增收。

五是取得了較好的公共投資收益。國際經(jīng)驗表明，投資兒童早期發(fā)展，對營養(yǎng)、健康等進行積極干預(yù)，可以顯著改善兒童發(fā)展的不利地位，比兒童成長后期的補救性干預(yù)效果更好、收益更高。世界糧食計劃署將學校供餐計劃的收益以受益家庭的回報（轉(zhuǎn)移支付、生產(chǎn)性投資回報）、受益學生的回報（健康、受教育水平提升帶來的未來預(yù)期收入增加）、促進性別平等因素進行貨幣化度量。根據(jù)測算，中國營養(yǎng)改善計劃的投資回報率（收入/成本）大致在5.2%—7.1%之間，與其他國家的投資回報率相近。這說明，中國營養(yǎng)改善計劃作為一項人力資本公共投資，不僅是及時的、必須的，也是高效的、值得的。

六是順應(yīng)了2030年可持續(xù)發(fā)展議程目標。2015年通過的聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程將消除貧困、消除饑餓、改善營養(yǎng)作為促進可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，專門制定了消除一切形式的營養(yǎng)不良，降低5歲以下兒童發(fā)育遲緩和消瘦等相關(guān)目標。營養(yǎng)餐計劃作為中國政府落實議程的實際舉措，得到了國際社會的高度肯定，展示了中國的良好形象。2022年4月，中國簽署《承諾宣言》，宣布加入全球?qū)W校營養(yǎng)餐聯(lián)盟并支持學校營養(yǎng)餐計劃，成為60多個全球?qū)W校營養(yǎng)餐聯(lián)盟成員國之一，該聯(lián)盟致力于到2030年實現(xiàn)為全球所有兒童在學校提供健康膳食、讓他們回到學校繼續(xù)接受教育，中國的經(jīng)驗將為其他國家提供有益借鑒。

當然，營養(yǎng)改善計劃在運行中也還存在一些問題。比如，成本上漲導致地方政府和學校投入壓力加大，擠占學校公用經(jīng)費；配套設(shè)施不齊，食堂供餐比例仍偏低；配餐的營養(yǎng)不均衡，微量元素攝入不足，鹽、油過量增加肥胖、超重以及慢性病風險；義務(wù)教育階段其他農(nóng)村學生、學齡前兒童對營養(yǎng)餐的需求難以滿足；還有一些地方仍然存在食品安全、資金安全的隱患，等等。

思考與建議

與十年前相比，中國的綜合國力已經(jīng)大幅度提升，社會各方面對兒童營養(yǎng)健康重要性的共識也顯著增強。營養(yǎng)餐計劃實施十年是一個重要的里程碑，未來必須以更有力的舉措，繼續(xù)加大對兒童營養(yǎng)健康的公共投資，為加快實現(xiàn)現(xiàn)代化和促進全體人民共同富裕奠定堅實的人力資本基礎(chǔ)。

一是擴大營養(yǎng)改善計劃受益范圍。中國農(nóng)村地區(qū)兒童發(fā)展狀況相對全國平均水平仍然比較滯后，仍然需要更廣泛的政策干預(yù)。建議根據(jù)當前農(nóng)村實際需求以及政府財力狀況，通過中央政府和地方政府共同努力，進一步加大投入，將營養(yǎng)改善計劃逐步拓展到所有農(nóng)村戶籍學生，大致匡算，全覆蓋后受益學生增加一倍左右。同時，鼓勵有條件的地方根據(jù)學生需求提升保障水平，比如將營養(yǎng)餐的內(nèi)容擴展為“早餐+午餐”。探索將欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村學齡前兒童也納入營養(yǎng)改善計劃實施范圍，各地已有成功實踐，比如2016年貴州省已經(jīng)率先啟動實施農(nóng)村學前教育兒童營養(yǎng)改善計劃。

二是加強和鞏固食堂供餐模式。營養(yǎng)改善計劃作為政府提供的普惠的、兜底的公共政策，在某些運行環(huán)節(jié)引入市場化購買機制是必要的，特別是在計劃實施的初期，地方政府難以承擔較高的設(shè)施建設(shè)成本和運行成本的情況下。隨著各方面投入的不斷增加，需要從營養(yǎng)餐計劃的整體效果出發(fā)確定適宜的供餐模式。基金會陽光校餐數(shù)據(jù)平臺對不同供餐模式的比較評估顯示，相比其他供餐形式，食堂供餐模式的食物攝入種類最豐富，最能消除學生的饑餓感，是保障基本營養(yǎng)需求的最有效途徑。而且這種模式運行平穩(wěn)、規(guī)范，鮮有腐敗、擠占挪用的情況發(fā)生。建議下一步從加強食堂設(shè)施建設(shè)、保障日常運行方面加大投入，強化食堂供餐主體地位，努力把營養(yǎng)餐這件好事辦好。

三是加強計劃的精細化管理。未來，營養(yǎng)餐計劃不僅要基本解決吃飯問題，還要保證有一定的營養(yǎng)。因此，必須加強膳食指導，完善營養(yǎng)配餐制度，著力控制油鹽攝入，讓學生不僅能吃飽，更能吃好、吃得有營養(yǎng)。要進一步加強營養(yǎng)餐計劃的數(shù)字化平臺建設(shè)，盡快實現(xiàn)數(shù)據(jù)全覆蓋，同時用足用好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。一方面，要利用數(shù)據(jù)平臺精準、實時監(jiān)測各地資金運行、食材搭配、營養(yǎng)保障等情況，保證計劃的科學、公平、透明，并及時提出改進建議。另一方面，要探索與居民電子健康檔案有效銜接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，為國家實行覆蓋全人群、全生命周期的健康干預(yù)提供信息支撐。

四是擴大家庭、社會共同參與。鼓勵家庭、企業(yè)、社會組織積極參與營養(yǎng)改善計劃的治理，在擴大投入、資源共享、隊伍建設(shè)、創(chuàng)新供餐方式、加強社會監(jiān)督、開展第三方評估等方面發(fā)揮積極作用。政府對學校供餐進行干預(yù)的目的，除了提供兜底保障外，還有示范引領(lǐng)、科學指導。近年來，隨著居民收入水平提高，制約營養(yǎng)健康改善的經(jīng)濟因素越來越弱，不科學的膳食習慣因素越來越突出。比如，一些農(nóng)村地區(qū)的小胖墩、“小糖人”等現(xiàn)象也開始不斷顯現(xiàn)，必須高度關(guān)注。建議進一步拓展營養(yǎng)餐計劃的內(nèi)涵，探索與教育活動有機結(jié)合，提高學生營養(yǎng)知識素養(yǎng)，帶動全社會普及膳食營養(yǎng)知識，養(yǎng)成健康飲食行為。

五是主動設(shè)置兒童營養(yǎng)全球議題。近年來，兒童發(fā)展在各國越來越受到關(guān)注，已成為全球治理中具有廣泛共識的新興議題。中國營養(yǎng)餐計劃也受到了國際社會的高度贊譽，形成了在一個發(fā)展中大國實施超大規(guī)模兒童支持計劃的豐富經(jīng)驗。建議順應(yīng)大國外交的需要，開展兒童營養(yǎng)餐領(lǐng)域的案例研究和國際對話合作，順應(yīng)國際傳播規(guī)律，講好各地富有特色的政策實踐、生動事例，深化知識和經(jīng)驗的分享，主動提出中國議題、中國倡議、中國方案，提升中國在全球治理中的話語權(quán)。（作者單大圣，系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）（《中國民族教育》2022年第9期）