■推動教育法典化系列談

開欄的話

2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”

全國人大常委會將研究啟動教育法典編纂工作列入2021年度立法工作計劃，教育部將推動教育法典化立法研究列入2022年工作要點。編制具有中國特色的教育法典，對推進我國教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進依法治教，進一步完善國家教育基本制度等具有重要意義。

本版自今日起開設(shè)“推動教育法典化系列談”欄目，邀請中國教育科學研究院教育法治與教育標準研究所副所長馬雷軍為學術(shù)主持人，針對教育法典的核心概念、立法邏輯、體系建構(gòu)等約請專家進行深入探討，希望引發(fā)廣泛關(guān)注，有效推動教育法典研究和編纂工作。敬請您的關(guān)注和參與。

《中華人民共和國民法典》是新中國第一部以“法典”命名的法律。什么是教育法典？為什么要教育法典化？如何教育法典化？上述問題需要我們針對教育法典編纂所涉及的關(guān)鍵問題進行深入、系統(tǒng)、持續(xù)的研究?！段覈逃ǖ浠囊饬x和路徑》一文論述了我國教育法典化的重要意義、現(xiàn)實基礎(chǔ)和編纂路徑，為教育法典化提供了必要性和可行性的論證。

主持人：馬雷軍

當前，教育正面臨前所未有的變革與挑戰(zhàn)，教育體制改革的深度和力度不斷加大，信息技術(shù)正在給教育帶來革命性影響，終身學習、線上教育、校外培訓等新領(lǐng)域、新問題、新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。當前，教育治理體系需要作出系統(tǒng)改變，治理能力也需要整體提升。推進教育治理，關(guān)鍵在于構(gòu)建完善定型、科學規(guī)范、系統(tǒng)高效、公平合理的國家基本教育制度，而教育立法是最重要的政策供給。

2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！比珖舜蟪Ｎ瘯⒀芯繂咏逃ǖ渚幾牍ぷ髁腥?021年度立法工作計劃。教育部將推動教育法典化立法研究列入2022年工作要點。啟動教育法典的編纂和研究工作，無疑為教育立法和制度建設(shè)、為教育法治實踐和教育法學理論研究提供了難得的契機。

教育法典化的重要意義

法典化一般是指某一規(guī)范性法律文件形式和結(jié)構(gòu)的集約化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。教育法典化是將教育領(lǐng)域的法律規(guī)范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標宗旨出發(fā)，按照一定的邏輯和方式組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領(lǐng)域的重要制度、體制機制、主要法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)的，具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一法律規(guī)則體系。

一是有利于全面梳理整合現(xiàn)有教育法律法規(guī)。編纂教育法典，旨在確立教育領(lǐng)域根本制度、基本制度和重要制度的內(nèi)容及其基本規(guī)則，建立一個自洽的、體系和結(jié)構(gòu)完整的、邏輯統(tǒng)一的制度體系，既要確定哪些教育制度應當被納入法典，以及在其中的地位作用和規(guī)范表述方式，又要解決現(xiàn)行制度規(guī)范之間的邏輯關(guān)系以及法律表述上的重復、缺失、結(jié)構(gòu)失衡、概念不統(tǒng)一和矛盾等問題。我們可以通過編纂教育法典，系統(tǒng)研究上述問題，從而使教育各項基本制度按照重要程度在法典中得到合理安排，在法律框架內(nèi)更為平衡、自洽。

二是有利于全面研究教育領(lǐng)域綜合性法律問題。編纂教育法典需要從教育要遵循的規(guī)律、原則出發(fā)，對教育制度和法律規(guī)范的全局性與整體性問題進行思考和設(shè)計。單項的教育立法固然重要，但由于缺乏整體性的立法統(tǒng)籌而出現(xiàn)了共性內(nèi)容，如教育方針、原則、主體等，從而面臨立法重復和相互之間缺乏邏輯自洽性的雙重困境。編纂教育法典，既有利于彌補教育單行法之間存在的罅隙，增強法律制度的系統(tǒng)性、科學性，也有利于統(tǒng)籌考慮學校、社會、家庭教育，構(gòu)建一個完整的、服務(wù)終身學習的教育體系制度框架。

三是有利于全面推動教育制度改革創(chuàng)新。編纂教育法典，可以在現(xiàn)有教育法律的基礎(chǔ)上進行整合，改革創(chuàng)新已有的法律依據(jù)；也可以從教育全局進行系統(tǒng)思考，改變零敲碎打、修修補補的方式，將改革實踐的經(jīng)驗進行系統(tǒng)集成，更有利于實現(xiàn)與教育改革同步推進，增強改革的穿透力。

四是有利于全面構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代化教育治理體系。編纂教育法典，有利于教育法律、制度研究的深化統(tǒng)籌，形成教育制度體系的中國方案。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年，我國要總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。構(gòu)建一部以新的理念、方法、技術(shù)和形態(tài)組織起來的，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個性化、終身化特征的，有中國特色、系統(tǒng)完備的教育法典，將是中國教育現(xiàn)代化的里程碑。

教育法典化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

對照民法典的編纂，編纂教育法典也將是一個龐大、復雜的系統(tǒng)工程。教育領(lǐng)域可以法典化，是因為其已經(jīng)具備了四個基礎(chǔ)條件。

一是教育領(lǐng)域已經(jīng)形成較為完備的法律制度。這是教育法典化的首要條件。從教育立法數(shù)量看，目前頒布和實施的教育法律已有8部，還有1部與教育相關(guān)的國家通用語言文字法。這些教育法律包括綜合性的教育法，規(guī)范專門教育領(lǐng)域的義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學位條例和民辦教育促進法，以及規(guī)范特定主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的教師法。學前教育法已經(jīng)納入立法規(guī)劃，正在制定過程中。從教育立法領(lǐng)域看，家校協(xié)同育人的法律體系基本建成?！吨腥A人民共和國家庭教育促進法》的頒布，建立了家庭教育的基本法律規(guī)范。從教育立法質(zhì)量看，近5年義務(wù)教育法、高等教育法、民辦教育促進法、教育法、職業(yè)教育法等已先后完成修訂，學位條例、教師法正在修訂過程中，所有現(xiàn)行教育法律都將處于根據(jù)實踐要求完成修訂的狀態(tài)?，F(xiàn)有法律總體與實踐需要相適應，所以在教育法典編纂過程中不需要進行全面的修改或者補充，從而降低立法難度。

二是教育法律規(guī)范之間已經(jīng)具備一定的邏輯結(jié)構(gòu)。這是教育法典化的內(nèi)在條件。對照民法典的編纂，從民法通則到民法總則，都與合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責任法等民事法律有明確的總分關(guān)系。在教育領(lǐng)域，教育法處于統(tǒng)領(lǐng)地位，規(guī)定了教育的基本原則、基本制度、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，事實上具備了基本法的功能。各部教育法律，多以教育法作為立法依據(jù)，圍繞著國家教育權(quán)和公民受教育的權(quán)利義務(wù)構(gòu)建了具體的法律規(guī)范體系。教育領(lǐng)域的法律形成了總則和分則結(jié)構(gòu)，具備了整合的可能性，可以圍繞基本原則、核心概念，以教育基本制度、基本關(guān)系為線索進行科學整理、系統(tǒng)構(gòu)建。

三是教育領(lǐng)域改革舉措奠定了較好的實踐基礎(chǔ)。這是教育法典化的外在條件。黨的十八大以來，按照堅持深化教育改革創(chuàng)新的總要求，教育領(lǐng)域開展了系統(tǒng)性的綜合改革。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》后，黨中央、國務(wù)院出臺了系列改革文件，涉及學前教育、職業(yè)教育、教師隊伍建設(shè)、教育評價等諸多方面。這些文件的出臺和落地實施，解決了教育改革的頂層設(shè)計問題，標志著中國特色社會主義教育制度體系的主體框架基本確立，為教育法典編纂奠定了較好的實踐經(jīng)驗和制度基礎(chǔ)。

四是立法機關(guān)和主管部門形成了高度共識。這是教育法典化的關(guān)鍵條件。從實踐的角度看，教育立法的現(xiàn)實需求十分強烈，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了教育法律法規(guī)“六修五立”的目標。但受限于立法資源緊張等因素，到2020年距離這一目標還有較大的距離。2020年，十三屆全國人大三次會議上，多位代表聯(lián)名提出了關(guān)于編纂教育法典的議案，這一議案受到了高度重視，被列為年度重點議案。教育部對編纂教育法典的建議給予了積極回應并全力支持。完善中國特色社會主義法律體系的整體要求，與適應依法治教實踐要求高度契合，共同促成了教育法典由理論設(shè)想轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)的實踐目標。

教育法典化的編纂路徑

教育法典的研究和編纂工作，應當是漸次展開、逐步深入的過程，需要立法機關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃、安排，也需要進行有組織的系統(tǒng)研究、論證，從而形成明確的研究方向、良好的組織協(xié)調(diào)和可行的工作路徑，將教育法典化工作由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實。

首先，優(yōu)先填補教育法律的空白。法典編纂不是全面創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范，而應通過對現(xiàn)行法律條文的整合、歸納、補充和完善進行局部創(chuàng)新。因此，法典的編纂應當與單行法的完善同步進行。在學校教育、社會教育和家庭教育三大領(lǐng)域，在普通教育、職業(yè)教育、特殊教育等人才培養(yǎng)體系，優(yōu)先完成有關(guān)教育法律的修訂或者制定工作，盡快填補教育法律的空白領(lǐng)域，為教育法典編纂奠定堅實的基礎(chǔ)。

其次，系統(tǒng)整合實質(zhì)編纂的路徑。教育法典的編纂應當以習近平法治思想為指導，立足教育新定位，以構(gòu)建服務(wù)全民終身學習的教育體系的法律制度為目標，對現(xiàn)有教育法律制度進行整合。這種整合是從結(jié)構(gòu)上進行重新搭建，從內(nèi)容上以學校教育為核心并涵蓋社會教育、家庭教育、終身教育等領(lǐng)域，通過單項法律的修訂或制定，以及適當將部分行政法規(guī)及部門規(guī)章的內(nèi)容上升為法律規(guī)范，并在編纂過程中進行適當補充和創(chuàng)新，從而形成完整的教育法律規(guī)范體系。

再其次，組織開展循序漸進的研究。教育法典編纂的研究應當制定中長期的規(guī)劃，合理分布研究力量，確定研究重點。編纂研究應當拓寬視野、提升高度，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，著力研究教育法的基礎(chǔ)理論問題。從構(gòu)建服務(wù)全民終身學習的教育體系的目標要求入手，研究確定教育法典的體例框架。從構(gòu)建統(tǒng)一的教育法律原則、規(guī)則特別是核心概念入手，研究教育領(lǐng)域各種法律概念的自洽和協(xié)調(diào)性。從解決新的教育問題入手，研究新型教育法律關(guān)系。在這一過程中，分類分層次歸納總結(jié)教育法典的問題清單、規(guī)則清單，最終形成有規(guī)劃、有目標，可疊加、可互補的系列研究成果，為法典編纂奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

（作者系教育部政策法規(guī)司副司長）

《中國教育報》2022年09月15日第6版