■聚焦中小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)系列報道(三)
集團(tuán)化辦學(xué)是我國緩解基礎(chǔ)教育階段擇校矛盾、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享、滿足人們?nèi)找嬖鲩L的“上好學(xué)”需求的一種實(shí)踐探索,也是我國推進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、建設(shè)高質(zhì)量教育體系的一種政策創(chuàng)新。隨著集團(tuán)化辦學(xué)的持續(xù)推進(jìn),集團(tuán)辦學(xué)規(guī)模越來越大,而對集團(tuán)學(xué)校的政策與資源支持性體系建設(shè)相對滯后,特別是集團(tuán)化辦學(xué)本身的管理模式和動力機(jī)制并沒有根本性改變,因而使集團(tuán)化辦學(xué)面臨優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺和稀釋、“被集團(tuán)”、“集而不團(tuán)”和整體運(yùn)行效率不高等諸多問題,給集團(tuán)化辦學(xué)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)。要解決這些問題需要重新認(rèn)識集團(tuán)的性質(zhì)、定位和功能,根據(jù)不同集團(tuán)類型,因地制宜創(chuàng)新集團(tuán)學(xué)校治理模式,不斷提升集團(tuán)學(xué)校本身的治理能力。
治理轉(zhuǎn)型:
從“幫扶”到“共同發(fā)展”
我國基礎(chǔ)教育集團(tuán)化辦學(xué)始于20世紀(jì)90年代,經(jīng)過20多年的探索和發(fā)展,不僅規(guī)模日益擴(kuò)大,而且辦學(xué)類型、層次和模式日益豐富,各具特色。從構(gòu)成集團(tuán)的成員校類型來看,有同質(zhì)型的、異質(zhì)型的和混合型的;從集團(tuán)內(nèi)學(xué)校之間聯(lián)系程度來看,有緊密型的、松散型的和復(fù)合型的;從集團(tuán)組建方式來看,有名校加弱校、名校加新校、名校加農(nóng)村薄弱?;蛎褶k校等多種模式。但無論哪一種模式,它們都有一個共同特征,即在行政主導(dǎo)下以一所優(yōu)質(zhì)學(xué)?;蛎辇堫^,形成由多個學(xué)校組成的一個聯(lián)合體或者聯(lián)盟,依靠龍頭學(xué)校的品牌引領(lǐng)和優(yōu)質(zhì)教育資源帶動加盟學(xué)校的整體發(fā)展。從某種程度上說,集團(tuán)化辦學(xué)成立之初的定位就是行政主導(dǎo)下的強(qiáng)校對弱校的一種幫扶機(jī)制。這也是適應(yīng)我國基礎(chǔ)教育管理體制和特定問題情境的,是非常必要的,事實(shí)證明,也是非常有效的。
但是隨著集團(tuán)化辦學(xué)的擴(kuò)展和各個加盟學(xué)校自身的發(fā)展,特別是學(xué)校之間競爭的日益加劇,這種定位在幫扶機(jī)制上的集團(tuán)化辦學(xué)面臨著不少挑戰(zhàn),也在不斷考驗(yàn)著集團(tuán)化辦學(xué)的合理性和科學(xué)性問題。毫無疑問,教育集團(tuán)作為學(xué)校發(fā)展的聯(lián)合體已經(jīng)成為一種新的教育組織形態(tài),它既不是一個教育行政機(jī)構(gòu),沒有行政的權(quán)力和資源,又有別于規(guī)模大一點(diǎn)的學(xué)校,不能等同于一般單體學(xué)校的管理,需要重新審視其性質(zhì)和功能,不能僅僅定位在幫扶機(jī)制上,要實(shí)現(xiàn)從“幫扶”到“共同發(fā)展”的治理轉(zhuǎn)型,從而真正激發(fā)集團(tuán)化辦學(xué)的優(yōu)勢和效率。這就需要教育行政部門有更多的賦權(quán),使集團(tuán)學(xué)校能夠有權(quán)力和資源來推動集團(tuán)內(nèi)教育要素的重組,比如師資、課程、教學(xué)設(shè)施設(shè)備、經(jīng)費(fèi)支出等,這樣才能實(shí)現(xiàn)1+1>2的效能。
2017年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》提出了“堅(jiān)持放管服相結(jié)合”的重要改革原則和方向,要求深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,把該放的權(quán)力堅(jiān)決放下去,把該管的事項(xiàng)切實(shí)管住管好,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型關(guān)系。這應(yīng)該成為集團(tuán)化改革的方向,使教育集團(tuán)成為一個民主參與、權(quán)力分享、管辦評分離的現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。
理念轉(zhuǎn)變:
從“共享”到“共建共享共生”
由于把集團(tuán)化辦學(xué)定位在幫扶機(jī)制上,共享優(yōu)質(zhì)教育資源一直是集團(tuán)化辦學(xué)的價值基礎(chǔ)和基本目標(biāo),但是從長遠(yuǎn)來看,這樣一種機(jī)制只是暫時的,不能從根本上解決集團(tuán)化辦學(xué)的內(nèi)在矛盾。因?yàn)椤肮蚕怼敝皇且环N分配機(jī)制,而不是完全意義上的生成機(jī)制,并不能從整體上擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源的供給規(guī)模。
由于優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺,以及集團(tuán)內(nèi)各個成員校之間出于自身利益的考慮,距離真正的“共享”尚有不小距離。在有些集團(tuán)內(nèi)甚至出現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源的逆向流動和集聚而引起集團(tuán)內(nèi)部的矛盾和沖突。目前多數(shù)集團(tuán)學(xué)校,特別是一些松散型的教育集團(tuán),合作共享都停留在比較淺的層面,除了組織一些集體教研、教師培訓(xùn),幾乎很難有其他活動,而這些活動實(shí)際上在沒有集團(tuán)化辦學(xué)的情況下也是可以組織的,集團(tuán)化辦學(xué)的優(yōu)勢和效能并沒有真正展現(xiàn)出來。
因此,要突破單一“共享”觀念,在集團(tuán)學(xué)校內(nèi)部建立起“共建共享共生”的理念,只有“共建”才能“共享”,通過“共享”促進(jìn)“共建”,最終達(dá)到“共生”的目標(biāo)。它體現(xiàn)的是一種集團(tuán)校成員之間的雙向互動生成的關(guān)系,使優(yōu)質(zhì)教育資源不斷得到創(chuàng)生,成為源源不斷的活水。同時,也體現(xiàn)了所有成員校對集團(tuán)整體發(fā)展的一種責(zé)任擔(dān)當(dāng),而不僅僅是“消費(fèi)”名校的優(yōu)質(zhì)教育資源。這樣一方面可以為不堪重負(fù)的龍頭校減負(fù)和減壓,另一方面可以消除分校“等靠要”的思想和“被集團(tuán)”的感受,強(qiáng)化分校的辦學(xué)責(zé)任,激發(fā)分校的辦學(xué)動力和活力。
構(gòu)建協(xié)商型治理模式
凝聚辦學(xué)共識
集團(tuán)化辦學(xué)不僅是一種機(jī)制,更是一種關(guān)系。它體現(xiàn)了在推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化和邁向高質(zhì)量教育發(fā)展過程中一種新型學(xué)校關(guān)系模型的構(gòu)建。集團(tuán)學(xué)校內(nèi)部各組織之間既不同于傳統(tǒng)教育行政中的管理和被管理的關(guān)系,也不同于單體學(xué)校之間的原子化平行關(guān)系,從本質(zhì)上說,集團(tuán)化是一種以契約和互利互惠為基礎(chǔ)的合作關(guān)系。但是集團(tuán)中的每所學(xué)校作為一個獨(dú)立辦學(xué)實(shí)體,都是平等的,具有不可替代性,相互之間不存在依附關(guān)系,尤其是在由多個獨(dú)立法人實(shí)體所組成的教育集團(tuán)中,更是如此。因而,每所學(xué)校之間除了合作,必然也存在著競爭關(guān)系,這就決定了集團(tuán)化辦學(xué)不能采取自上而下和命令式的行政管理模式,而要在追求集團(tuán)整體利益的基礎(chǔ)上采取共同參與、協(xié)商治理的模式,從而實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)民主決策、協(xié)商共贏。
首先,要實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理需要在成員學(xué)校之間建立高度的價值認(rèn)同,否則就難以實(shí)現(xiàn)平等的溝通和對話。集團(tuán)學(xué)校需要超越獨(dú)立學(xué)校經(jīng)營和具體事務(wù)的管理,更多地定位在集團(tuán)整體發(fā)展上,發(fā)揮專業(yè)引領(lǐng)和頂層設(shè)計的功能,在成員學(xué)校之間努力尋求和凝聚辦學(xué)共識,這在當(dāng)前行政推動下的集團(tuán)化辦學(xué)中顯得尤為重要,畢竟大部分教育集團(tuán)不是自我選擇的結(jié)果。
其次,要盡可能尊重每所成員學(xué)校的辦學(xué)自主性。作為一個整體,集團(tuán)學(xué)校需要有其自身的辦學(xué)目標(biāo)和追求來引領(lǐng)分校的發(fā)展,但這并不意味著龍頭學(xué)??梢园炎陨淼墓芾砟J脚c辦學(xué)特色移植和嫁接到集團(tuán)成員校中,這樣就必然會造成同質(zhì)化的困境。要尊重各個成員學(xué)校的差異,允許它們根據(jù)自身辦學(xué)歷史和辦學(xué)情境自我選擇管理模式和辦學(xué)特色,從而激發(fā)各個成員學(xué)校的創(chuàng)造性,鼓勵在合作中競爭。
再其次,構(gòu)建共享型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。誰來領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)發(fā)展,對于集團(tuán)化辦學(xué)來說是一個非常重要的問題,也是協(xié)商治理必須要回答的問題。在集團(tuán)化辦學(xué)過程中,教育集團(tuán)最初都是以名校為基礎(chǔ)形成的,這種組織方式?jīng)Q定了龍頭校對成員校具有天然的權(quán)威和影響力,由龍頭學(xué)校來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮集團(tuán)發(fā)展是當(dāng)前教育集團(tuán)的普遍做法,這對于推動龍頭學(xué)校優(yōu)質(zhì)資源共享和實(shí)現(xiàn)幫扶功能具有特別重要的意義。然而,在集團(tuán)化辦學(xué)發(fā)展到新的階段,這樣長期由龍頭校獨(dú)享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的方式,不僅有可能使集團(tuán)蛻變?yōu)橐粋€新的教育行政層級,成為一個官僚化的組織,而且也使龍頭學(xué)校成為集團(tuán)內(nèi)難以超越的標(biāo)桿,這既不符合民主共治的現(xiàn)代教育治理精神,也無益于集團(tuán)的持續(xù)發(fā)展和整體辦學(xué)效能的提升。因此,要推進(jìn)協(xié)商治理,就需要創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)模式,構(gòu)建共享型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,即由成員學(xué)校共享教育集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力,通過協(xié)商和共同決策來決定集團(tuán)發(fā)展的方向與路徑選擇,而不是簡單執(zhí)行由龍頭學(xué)校所作出的決定。
完善問責(zé)機(jī)制
化解“搭便車”行為
問責(zé)是治理的基本特征和要求,也是提高治理能力的重要手段。當(dāng)前集團(tuán)化辦學(xué)過程中的盲目擴(kuò)張、“集而不團(tuán)”、效率不高等問題從根本上來說是問責(zé)機(jī)制不健全。問責(zé)機(jī)制建設(shè)首先要明確各個辦學(xué)主體的責(zé)權(quán)利,按照“誰受益誰負(fù)責(zé)”的原則界定集團(tuán)校與成員校的責(zé)權(quán)利關(guān)系,根據(jù)責(zé)權(quán)利對應(yīng)原則實(shí)行問責(zé)。
從集團(tuán)的形成和結(jié)構(gòu)來看,龍頭學(xué)校作為集團(tuán)的核心,要承擔(dān)首要責(zé)任,對于沒有足夠的資源條件、不能保證足夠的管理投入、無法組織和協(xié)調(diào)、不能帶領(lǐng)成員學(xué)校共謀發(fā)展、辦學(xué)效益不高的龍頭學(xué)校,要嚴(yán)格限制其擴(kuò)張,以防止集團(tuán)化辦學(xué)變成一場名校的“圈地運(yùn)動”。而對于加盟的成員校來說,要在事前進(jìn)行系統(tǒng)論證,防止“拉郎配”,一旦進(jìn)入集團(tuán)后,要履行對集團(tuán)辦學(xué)的承諾,要按照集團(tuán)的質(zhì)量和管理要求自覺承擔(dān)學(xué)校發(fā)展的責(zé)任,而不是靜等龍頭學(xué)校的“輸血”。
還要建立規(guī)范的集團(tuán)化辦學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)和第三方評估機(jī)制,對集團(tuán)成員校進(jìn)行周期性評估,對辦學(xué)質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的成員校要給予一定的激勵;對達(dá)不到集團(tuán)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)要求的,要設(shè)置改進(jìn)期限和退出機(jī)制,從而督促成員校發(fā)揮各自辦學(xué)的主動性和積極性,有效化解集團(tuán)化辦學(xué)中的“搭便車”行為。只有建立完善的問責(zé)機(jī)制才能促進(jìn)集團(tuán)學(xué)校各負(fù)其責(zé)、各盡所能、各享其成,最終實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和整體發(fā)展。
總之,集團(tuán)化辦學(xué)是我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的新探索和新模式,作為一種新的辦學(xué)模式和教育組織形態(tài),在很多方面仍然有待實(shí)踐檢驗(yàn),并在實(shí)踐過程中進(jìn)一步完善。
(作者系北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師)
《中國教育報》2022年10月12日第5版
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